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誰來種地?韓國“歸農·歸村”事業的啟示

作者:金光春(黑龍江八一農墾大學經濟管理學院)

摘要:

通過培養新型職業農民來保障農業后繼勞動力,已成為發達國家現代農業發展的一個重要措施。近年來,韓國積極推進“歸農·歸村”事業的發展,實施了“歸農·歸村”事業發展對策。中國可以學習韓國發展經驗,從完善國家的扶持政策、擴大財政投入、設立“一站式”服務機構以及提供必要信息、根據需求加強針對性教育和培訓等來發展農業后繼勞動力。

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一、引言

目前,韓國老齡化現象嚴重,在第一個生育高峰期(1955—1963年)出生者,如今都過了50歲,將面臨退休。這使得技術熟練和有經驗的勞動力逐年減少,導致經濟增長速度減緩。韓國政府為了保障國家經濟的健康發展,出臺了一系列政策措施,其中一個政策措施就是“歸農·歸村”事業。該事業不僅給失業的城市居民提供工作,使其安穩定居在農村,而且確保了農業后繼勞動力,解決了“誰來種田”的問題。

反觀中國,第二個人口高增長階段是1962—1970年,在這期間出生的人,如今都過了40歲,尤其是中國部分農村地區已經開始出現農民老齡化的問題。另外,在新型城鎮化進程不斷加快的背景下,農民們為了得到更多的收入,大量農民從農業和農村中流出,轉移到城市及第二、三產業部門就業和生活。朱啟臻等(2011)認為中國農村勞動力老齡化問題嚴重,80后青年決定在農村從事農業生產生活的人非常少,且缺乏基本技能和現代農業技術。同時,農村勞動力就業非農化的大量發生所帶來的“誰來種地”、“誰來種田”等諸多農業經營機制改革問題,也給中國的現代農業發展和社會主義新農村建設,以及對農業可持續發展提出了嚴峻的挑戰。本文將從韓國“歸農·歸村”事業的4個方面入手,剖析其如何通過相關政策及財政投入,來改善農村生活環境;實施教育培訓,為“歸農·歸村”者提供相關信息。同時結合中國的實際情況,借鑒韓國經驗,解決中國“誰來種田”的問題。

二、“歸農·歸村”的概念及特點

“歸農·歸村”事業是一種勞動力轉移的政策措施,它不僅給想要到農村生活或從事農業生產經營的人一個機會,而且保障了農業后繼勞動力。所謂“歸農”,就是從農村以外的地區移居到農村,融入當地環境,直接或間接地從事農業生產經營活動;所謂“歸村”,就是具有融入當地意識的從事非農業者移居到農村的一種生活方式。通過“歸農·歸村”事業的運作,歸農者既能從事農業生產經營活動,也能在環境優越的鄉村定居生活,使人口不斷減少的農村恢復活力。

由“歸農·歸村”的概念可見,“歸農·歸村”事業具有以下特點:

①“歸農·歸村”事業是農業經營制度的創新。它改變了人們對農民從事農業、市民從事工商業的傳統觀念,在盡量減少農村勞動力轉移的同時,通過教育培訓,培養城市居民,使城市居民學到農業新技術、新的經營理念,是以培養新型職業農民為主的一種政策制度。

②“歸農·歸村”事業需要政府各部門通力合作才能發展。要實現“歸農·歸村”事業,需要農業、財政、教育、金融、保險等部門的相互合作,而這種合作需要中央政府對各同級部門相互協調。尤其是“歸農·歸村”事業實際是由地方政府來執行,需要地方政府各同級部門相互協調合作。因此,各部門間的合作顯得尤為重要,也為中國農業部辦公廳印發的《關于新型職業農民培育試點工作的指導意見》提供了借鑒。

③“歸農·歸村”事業的發展需要政府部門的政策扶持和財政投資。隨著韓國50歲以上的城市居民“移都向村”現象不斷增多,非農業生產經營者逐漸增多,這就需要政府的政策扶持和財政投資。其中,政府財政投資主要體現在農業創業、購買或新建宅基地、房屋修理或裝修、歸農者教育培訓、“歸農·歸村”咨詢服務等方面。

④“歸農·歸村”事業的目的是培養農業后繼勞動力,增強農村發展活力,解決當前農業衰退的政策措施。通過政府主導,以城市居民為主體,“歸農·歸村”者的需求作為政策制定的方向,采取更加系統的措施加以推動和落實,使“歸農·歸村”者愿意移居到政策和補助體系完備的地區,而且最愿意到農用地價格低廉、土質好、有水源、農業基礎設施完備、農產品銷量好、風光秀麗、依山傍水的農村定居生活。

三、韓國“歸農·歸村”事業的具體內容

自從2009年開始,韓國政府先后出臺了相關政策來推動“歸農·歸村”事業的發展。2009年4月,農林水產食品部出臺了《“歸農·歸村”綜合對策》,該對策提出“為了應對第一個生育高峰期出生者面臨退休及經濟低迷帶來的就業難等問題,以確保新的農業后繼勞動力為重點,提高‘歸農·歸村’者的定居率,構建促進體系,資助歸農者創業及定居計劃。通過該對策的實施,使城市居民找到新的工作,增強農業·農村發展活力。2009年5月11日出臺了《2009年度“歸農·歸村”定居補助事業方針》,實施了歸農者農業創業及購房補助事業、歸農者空房修理補助事業、歸農者新建房屋事業、歸農者農業實習制事業和歸農者咨詢事業等政策,這些政策對于“歸農·歸村”事業的發展進行了全面具體規劃。這標志著韓國政府正式將“歸農·歸村”事業列為促進農業經濟發展,增強農村發展活力的重點項目。

1.政策扶持方面

韓國農林水產食品部將“歸農·歸村”事業發展政策主要分為3個部分,并且對每一個政策進行了具體規劃。

(1)在“歸農·漁業”創業及購房政策方面。從符合事業對象、補助資格及條件、補助范圍、補助資金的使用用途、貸款及履行義務量、補助資金的最大限額的標準和范圍、申請時間、辦理地點、所需證明文件等多個方面對政策進行了詳盡的規定。“歸農·歸村”事業促進體系由農林水產食品部、農協、各地方政府執行,想要“歸農·歸村”者需要經歷的流程是提交申請書,經政府評審后,選定扶持對象。之后對扶持對象撥款、定期檢查、成果評定、事業評價及提出改善意見。目的是為了讓想要歸農的城市居民安穩地定居在農村,對歸農者農業創業及住宅空間進行補助,培育新型職業農民,增進農業、農村及食品產業的競爭力。

(2)在現場實習支援政策方面。該政策主要是以“歸農·歸村”者為培養對象,提供資金和技術支持。負責的部門分別是農村振興廳和雇傭勞動部,但這兩個部門負責內容不一樣。農村振興廳將根據歸農者最近5年內身份證落戶地址作為扶持對象,而雇傭勞動部則培育園藝作物和畜牧類農業勞動力。該政策的所有費用由政府承擔,特殊的是實習生在規定的地點,教育培訓合格后,成為“歸農·歸村”者,在農村從事農業生產經營活動的,政府發放一定工資,使得實習生對所學內容更加積極主動。

(3)在城市居民農村維持支援政策方面。將“歸農·歸村”者分為定居意向形成、移居準備、移居實行、移居后定居4個階段,并且每個階段有各種實施項目。該政策就是農林水產食品部為了克服農漁村地區人口老齡化引起的農業生產率降低、人口減少等問題,實施了增強農漁村地區競爭力及建設“歸農·歸村”定居環境的事業。農林水產食品部選取了城市居民愿意“歸農·歸村”的35個市、郡地區,將城市居民和農村聯系起來,補助城市居民在農漁村維持經營項目而花費的必要費用。

2.財政投資方面

在制定“歸農·歸村”事業政策的同時,政府先做各項支援事業的預算,經專家評委審核后,進行財政投資。財政費用包括貸款、補貼、儲備金3種方式。對于貸款,農林水產食品部給“歸農·歸村”者創業、購房或建房等進行最大限額貸款,利息為3%,10年內分兩次定期償還。而補貼分3種形式,教育培訓過程中,培訓師工資、培訓場所、體驗場所等費用,政府給予全額補貼;“歸農·歸村”者在規定機構參加教育培訓所需要的費用,政府給予50%-100%不等比例的補貼;“歸農·歸村”者在培訓教育機構學成生產技術或經營管理后,成為新型職業農民,政府給這些新型職業農民每月定額補貼。政府舉行“歸農·歸村”博覽會、說明會、學術研討會等會議所花費的費用,政府使用儲備金。因此,財政費用具有靈活性和針對性的特點。

3.提供信息方面

由于“歸農·歸村”事業開始是由不同部門分散運營,給想要“歸農·歸村”者帶來很多麻煩。因此,韓國政府設立了專門機構,利用網站和熱線電話等,為“歸農·歸村”者提供所需信息,這是“歸農·歸村”事業發展的重點內容。主要措施包括:第一,成立“一站式”服務中心。韓國農村振興廳成立了“歸農·歸村”綜合中心,該中心不僅起到宣傳和提供信息的作用,而且農林水產食品部和農村振興廳作為政府部門,實施了農業經營教育及“歸農·歸村”教育事業、支援住房及建設鄉村事業、適應農村社會事業等政策。其中,農業經營教育事業包括農業產業實習制、歸農教育、歸農者住房體驗事業等政策;建設鄉村事業包括田園村、新型農漁村、傳統風俗村、采摘型家族農莊、農村體驗村等建設項目;適應農村社會事業包括支援創業資金及咨詢、市民和農民交流、信用保證、房屋修理等政策。從業務上看,金融部門由農協管理,農用地和住房信息由農漁村公社管理,農業技術培訓和商談由農村振興廳管理。第二,建立網站。“歸農·歸村”者既可以親自到該中心辦理業務,也可以上“歸農·歸村”綜合中心網站或打熱線電話辦理業務。網站內容有相關的政策、成功案例、網上教育培訓、農用地、宅基地、創業補助和貸款、后續管理、ebook等信息,尤其是提供哪些地區的農村實施了“歸農·歸村”政策?該農村現在種什么農作物?怎么銷售?銷售如何?年收入一般是多少等信息。第三,有專家和公務員專業管理各項業務。在網站上公布了服務熱線電話號碼和每個實施“歸農·歸村”事業地區的負責事務部門的辦公室電話號碼。當“歸農·歸村”者有疑問時,可以與公務員或專家進行一對一的交談,加強了后續管理業務。

4.教育培訓方面

在“歸農·歸村”事業發展過程中,提高“歸農·歸村”者的綜合素質顯得十分重要,因此教育培訓是“歸農·歸村”事業發展的核心內容。

(1)教育培訓機構。“歸農·歸村”教育培訓分為政府、公共機關和民間教育機構,實行“面對面”和“網絡”式教育培訓,其內容以“歸農·歸村”者的實際需要開設課程,有理論教育和現場實習體驗式教育,采取“就近就學”原則開設教育培訓點。這些教育機構由農林水產食品部統一認定和管理,加強了專業標準和后續的教育培訓,明確案例式教學。

(2)教育生選拔方式。想要“歸農·歸村”者到有關教育機關提交申請書,經相關部門審核后,進行面試,最終合格者被選為教育生。其優點在于,教育培訓機構只是象征性地收取一定的小額費用,絕大部分費用由政府來承擔。并且,“歸農·歸村”者要想得到“歸農·歸村”村教育扶持金,必須是在韓國農林水產食品部指定的教育機構接受教育培訓,合格后,方可得到。另外,農林水產食品部十分重視成功的“歸農·歸村”者,將這些人培養成為“協調者”。“協調者”既能成為復合型的新型職業農民,也能為想成為“歸農·歸村”者、或已經成為“歸農·歸村”者但農業生產經營不善的人提供經驗和幫助。

(3)實施差別化教育培訓。根據教育培訓對象的素質和意愿,各教育培訓機構針對性地對教育培訓對象實施歸農基本信息提供和商談、歸農后定居資金補助問題、“歸農·歸村”制度及定居教育、購買農用地信息、農作物栽培技術、居住環境信息介紹、到農村實地體驗生活、與當地農民融合、可持續農業經營商談和咨詢、歸農者實踐教育等教育項目。教育方式有網絡教育、實踐教育、講授教育、討論和參與式教育。教育培訓時間、學時及季節等方面,根據歸農者意愿,開設了長期和短期、50-100小時不等、各季度集中培訓等教學方式。完善了平日教育時間、教育場所、教育培訓內容、培訓內容單一程度等制約因素。

(4)構建統計資料數據庫。為了更好地實施動態管理和落實支持·扶持政策,農林水產食品部通過調查問卷方式,對每個“歸農·歸村”者進行調查,調查的數據存儲起來,作為“歸農·歸村”者的檔案,調查內容包括年齡、移居到哪個農村、務農類別、動機、希望、務農渠道、涉農企業法人等,為制定“歸農·歸村”政策提供依據。

(5)實施啟導制度。為了增加“歸農·歸村”人數,強化農林漁業的競爭力,該制度將計劃“歸農·歸村”者和現從事農林漁業領域的專家聯系起來,專家幫助計劃“歸農·歸村”者得到技術信息、必要信息和專門信息。其中,現從事農林漁業領域的專家包括經營農業10年以上者、“歸農·歸村”5年以上者、對當地非常了解的公務員或有關機關的職員。

四、“歸農·歸村”事業在韓國的發展狀況及相關案例

在政府、農協、民間組織以及“歸農·歸村”者的共同努力下,韓國“歸農·歸村”事業發展迅速。到2012年,“歸農·歸村”家庭數為27008戶,呈現出中老年“歸農·歸村”者居多的態勢。其原因,首先,韓國城市化和產業化過程中,環境污染嚴重,使得城市居民向往自然環境良好的農村,逐漸形成了“歸農運動”的氛圍。其次,城市就業難、收入低等原因,使城市失業者增多,這部分人基本上愿意去農村定居生活。再次,在第一次生育高峰期出生者已經或將要到退休年齡,這部分人退休后也向往到農村定居生活。在此基礎上,一些城市居民還形成了在城市附近的農村定居生活,工作時去城市上班的現象;或者因網絡發達,也出現了就在農村購買的住宅里辦公的現象。

韓國一共有9個省級行政區,韓國政府沒有在全國所有地區實施“歸農·歸村”事業。以江原道為例,只有華川郡和襄陽郡實施了“歸農·歸村”事業。其中,襄陽郡對城市居民移居可能性較高的地區建立專門機構,即“都市民維持支援中心”,實施信息采集、發布和管理的“一站式”服務。

在運營過程中,建立“都市民維持支援中心”網站,聘請專職業務員,對撂荒地、宅基地等業務現場調查,將信息建成數據庫,公布在網站上,從而保證“歸農·歸村”者及時、方便地得到信息。當有人想要了解“歸農·歸村”內容時,讓這些人報名參加座談會及關聯的博覽會,將關心的事項建立成數據庫,給予教育培訓。當有人想移居到農村時,由“歸農·歸村”專家和“歸農·歸村”先進模范個人對移居者和農村村長及村民進行必要的教育培訓,促使移居者與村民和睦相處,形成農村居民歡迎移居者的良好氣氛。當有人真正要移居的時候,運營“歸農·歸村”輔導俱樂部,促使“歸農·歸村”者與專家自愿形成一個組織,政府資助該俱樂部一定的會費,讓“歸農·歸村”者相互間進行不間斷的交流。同時,建立“歸農·歸村”體驗學校,開設有機農業生產、流通與銷售、商品開發等課程,對“歸農·歸村”者進行從事農業生產經營的教育培訓,讓“歸農·歸村”者到農村生活工作一段時間,使教育培訓效果達到最大化,促進“歸農·歸村”者初期生活過得順利。正是通過類似于4個階段的發展模式,韓國近年來“歸農·歸村”者越來越多,農村地區撂荒現象明顯減少,恢復了農業生產。

五、對中國的啟示

1.完善國家的扶持政策,增加財政投入 農業是國民經濟的基礎性生產部門,由于其經濟效益低,社會效益和生態效益高的特點,需要政府政策扶持和財政投入。因此,為了保障中國糧食安全和解決農業后繼勞動力的問題。首先,農業部應對農村社會經濟發展進行系統設計和整體規劃,然后由黨中央、國務院協調與農業部同級別的相關部門,如財政部、發展和改革委員會、教育部、人力資源和社會保障部,以及金融和法律方面的部門,通過新農村建設,加快建設有條件的農村,完善農業基礎設施,建設環境優美、文明和諧的社會主義新農村。其次,制訂培育新型職業農民的具體發展規劃,出臺發展新型職業農民的具體政策和工作方案,設立專門機構進行統一管理。最后,對培育新型職業農民的地方政府提供專項財政支持,尤其是對教育機構的教育培訓人員實行補貼。不僅能夠激發不同行業的勞動者進入農業生產的積極性,吸引民間資本及人才流入到農村,改善農村老齡化、素質低的情況,而且也可以緩解“誰來種田”的問題,保障中國糧食安全。

2. 設立“一站式”服務機構,為“想種地者”提供必要信息 中國農村勞動力轉移到城市后,農村很多土地被撂荒,“想種地”或“想規模化經營種地”者不知道去哪兒辦理合法的讓農民們愿意和滿意地出租農用地經營權的機構部門,沒有相關部門提供必要信息。而且,有些農產品(如花卉、食用菌等)技術含量高和要有資金的保障,“想種地者”想要生產經營,卻不知道去哪里能學到,去銀行又借不到足夠的資金。另外,有一些涉農企業家、有一定資金的農民工想在農村創業,有發展農村經濟的意愿,但是,對于國家的一些扶持政策、務農資金、農用地經營權租用、農業機械購買和補貼政策、科學規劃等方面政策不了解,政府沒有專門機構管理,想要經營農業生產困難重重。因此,對信息不對稱、農業技術缺乏針對性指導、金融服務體系不健全等問題,應當從以下幾個途徑考慮。一是由農業部主導,下設專門機構,建立網站和服務熱線,統一組織、協調和管理。二是規定有條件的地方政府設立該機構,建立網站,將管理部門的地址和辦公室電話向社會公布。三是通過教育和培訓,加強該機構公務員辦公素質和能力,提高業務水平。四是建立農業信息體系,為農民和“想種地者”提供必要信息,如去哪里能租用農用地、在哪里能學到自己需要的農業生產基礎知識和技能、哪些地方種什么農作物、產量、銷售和收益是多少等信息。五是加強后續管理與跟蹤服務。六是大力宣傳該機構,如在中央和地方電視臺播放宣傳片、成功案例和經驗等,形成社會氛圍。

3.根據“需求”加強針對性的教育培訓,大力提高新型職業農民的綜合素質 由于中國工業化、城鎮化、農業現代化的不斷推進,具有農村戶口的80后和90后青壯農民愿意到城鎮定居生活,不懂種田,更不用說愿不愿意回鄉種田。同時,中國農村老齡化嚴重,這些人文化素質低、體力弱、思想保守,不具備現代農業知識和技能。況且,對于競爭力較強的特色農產品,務農者必須懂得先進的基礎知識和技能,更要懂得經營管理。因此,中國要想發展現代農業和可持續發展,培養新型職業農民是符合中國國情的。具體做法,一是由農業部主導,下設專門機構負責,制定新型職業農民教育培訓法律法規,實施和發展新型職業農民選拔和培養等政策。當選拔培養對象后,讓培養對象與專家進行商談,根據農民意愿做一個長期計劃。二是指定高等農業院校,開設符合市場需求和培訓對象意愿的農業專業技術實踐培訓班。三是培訓費用由政府出資,配套公共資源由政府提供。四是完善教師教育培訓工作機制和制度,加強師資隊伍建設。五是當培訓對象合格后,頒發培訓合格證書,證書獲得者在從事農業生產經營活動時,可獲得優惠補貼。六是政府可以實行“誰種地”,誰就能得到補貼的政策,調動其積極性。

(參考文獻略)

文章來源:上海市農業委員會,原文刊載于《世界農業》2014年第10期

原文鏈接:http://www.shagri.gov.cn/wmfw/hwzc/hwzc/201504/t20150402_1488720.htm(上篇)

http://www.shagri.gov.cn/wmfw/hwzc/hwzc/201504/t20150402_1488721.htm(下篇)

圖片來源:Pixabay

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