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智庫支招“綠色一帶一路”:用援助支持鄰國低碳發展

中國能源政策的智囊團體正探索在一帶一路框架內,助力周邊國家進行低碳轉型的政策安排。

中國在海外投資和建設的煤電項目近來引發了對于中國氣候領導力的微辭。在今年早些時候的第二屆一帶一路高峰論壇上,中國國家領導人強調一帶一路應該“把綠色作為底色”,推動綠色基礎設施建設和綠色投資。一份由清華大學等機構發布的報告則顯示中國投資將很大程度上影響一帶一路沿線國家的碳排放路徑。

目前正在被討論和構想的這套的海外低碳政策框架仍處于初步設想階段,但來自亞洲國家氣候政策領域的政府官員和學者已經表示了強烈的興趣。

一場摩洛哥光電廠。圖片來源:Alamy

一場摩洛哥光電廠。圖片來源:Alamy

▎ 中國出錢,助亞洲實現氣候目標?

一個叫“2℃亞洲”的方案設想(題目來自巴黎氣候協定的2攝氏度溫控目標)由發改委能源研究所的姜克雋團隊提出,最主要的想法是考察亞洲鄰國的能源供應體系,了解其向非化石能源轉型所需要的額外資金量,并通過國際合作的形式由中國和其他域內國家提供資金,以幫助這些國家實現巴黎協定框架下的碳排放控制目標和聯合國可持續發展目標(SDG)。

中國發改委是國家經濟和能源政策的頂層設計者,而能源研究所則是其內部的智庫機構。姜克雋認為這一倡議具有可行性,因為中國的國際發展援助資金需要更好的去向,而南南合作基金、中國清潔發展機制基金都是可能的資金來源。

這一構想與2016年另一家頂層智庫國家氣候戰略中心(NCSC)提出的“東亞低碳共同體”頗為相似。根據該設想,由亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)、絲路基金、氣候變化南南合作基金、中國清潔發展機制基金等注資“東亞氣候變化和綠色發展基金”,對東盟發展中國家的低碳投融資和能力建設提供支持,并邀請日、韓等較發達的經濟體共同參與。但這一設想并未在更大范圍內得到關注。

姜克雋團隊成員表示,目前該團隊已為幾個主要亞洲國家進行了2℃和1.5℃氣候目標下的能源情景模擬,但還未進入實質性的政策建言階段。

▎ 以援助撬動清潔能源投資

姜克雋認為,“2℃亞洲”在政策設計上可以從中國國內的環境能源政策吸取經驗,比如可以將國際援助資金用于支持東道國的可再生能源補貼,推動其低碳發展。

目前,中國在氣候變化上的政府發展援助以援建清潔能源基礎設施為主,其中主要是水電設施,另有一些太陽能、風能和地熱設施;此外,中國還借助南南合作給發展中國家提供了一些清潔能源的物資和設備,比較典型的是在非洲國家提供的太陽能光伏板。

但中國的國際發展援助很少觸及東道國的能源規劃、可再生能源行業政策等更為宏觀的支持和投入。不過,商務部國際貿易經濟合作研究院國際發展合作研究所(CAITEC)副所長毛小菁認為,隨著中國國內的經濟轉型、包括人力成本的提高,對外援助可以考慮逐步從支持傳統基礎設施建設更多地轉向為清潔能源做前期投入。

她在11月的“一帶一路綠色發展平臺第四屆論壇”上表示,能源項目自身有很好經濟效益,可以實現自主運轉,援助可以在前期勘探設計、政策規劃、能力培訓這些商業資金不太容易進入的領域發揮作用,以援助撬動商業貸款的投入,對于鼓勵發展中國家更多使用清潔能源是一個很好的方式。

此外,通過問卷調查,CAITEC發現發展中國家在利用已有能源設施、提升能源效率方面也有相當的需求,毛小菁認為中國在能效提升上有很多經驗,也可以成為今后援助的一個方向,通過中國技術和設備的轉移來改善亞洲國家能源項目的整體能效。

▎ 煤電企業逐步列入“負面清單”

在中國“走出去”的資金池中,援助資金僅僅是很小的一部分,真正影響到亞洲國家碳排放的,往往是來自中國金融機構的政策性或商業性融資。

姜克雋認為,對于這一部分海外能源投資,政府并非無可作為。他舉例說,國資委針對央企境外投資的“負面清單”管理制度就有很強的引導性和強制力。國資委是中國國有企業的主要管理機構。2017年以來,中國政府加大了對于國有企業海外投資的監管力度,以投向、程序、風險、回報四方面為重點嚴格把控和審核國有企業的對外投資行為。

“從風險管控的角度出發,也要嚴格管理中國的煤電企業出海,中國企業擁有的煤炭股權也應該趕快賣掉”,姜克雋強調。綠色和平和山西財經大學近日以印度尼西亞為案例進行研究,指出印尼不少地區將在2022年出現煤電產能過剩,這意味著中國的煤電投資面臨擱淺 的風險。

清華大學國家金融研究院金融與發展研究中心專家佟江橋也認為,隨著一帶一路的東道國逐步履行巴黎協定要求,其環境標準可能趨于嚴格并將碳成本計入。同時,可再生能源電價隨著技術進步逐漸走低,這意味著中國海外投資的煤電在30-40年的壽命周期內可能面對額外的擱淺成本風險。

但“走出去”的中國電力投資者也有自己的苦衷,作為國有企業,它們同時承擔著國有資產保值增值的商業任務和消納就業的社會任務。有中國學者和企業認為,過于嚴格的“負面清單”會損及中國企業的市場競爭力和更大范圍的國家利益。

針對這一顧慮,姜克雋認為“一帶一路的戰略意義遠遠大于十幾個燃煤電站的利益”,他說,“總體的框架是,中國既不需要發展也不需要輸出煤炭相關的技術,因為中國的可再生能源技術更低碳環保,且更有市場競爭力”。

▎ 支持可再生能源企業“走出去”

“而對于可再生能源企業,就要減少其審批的程序和難度,趕著讓它們走出去”,姜克雋建議說。

但目前來看,中國可再生能源企業“走出去”的進程遠非一帆風順。在國內,中國的可再生能源企業在電價補貼等政策保障下發展,很多難以適應海外的市場環境;加之普遍規模小、輕資產,抵御風險的能力弱,難以邁入銀行融資的門檻,拿不到銀行融資;近年來,國內可再生能源補貼資金缺口巨大且發放不及時,國內資本回收難 也制約了這些企業的海外投資。

某不愿具名的央企投融資負責人表示,即使是中國大型國有企業也想利用自身強大的工程建設能力和設計制造能力來擴大其可再生能源業務在海外的市場份額,但融資仍然是一大問題。可再生能源項目在海外更多拼的是資金支持能力。該負責人建議使用金融指揮棒會更好地引導企業行為,政策性銀行應放寬對于清潔能源項目的融資條件。

此外,東道國家內部對于能源品種的選擇也存在認知差異。仍以印度尼西亞為例,該國能源與礦產資源部制定了2025年可再生能源占比23%的低碳目標,但印尼的不少電力公司認為光伏、風能是間歇性能源,不應該大規模發展。印尼茂物農業大學氣候風險和機會管理中心主任 Rizaldi Boer坦言,政府內的利益博弈相當嚴重,造成氣候政策執行的困難。

深度參與中國在亞洲一帶一路國家能源規劃設計的水利規劃設計總院國際業務部主任嚴秉忠說,如何合理把握可再生能源的規模,構建電網和電源協調的發展模式,以確保其能更好適應當地經濟發展需要是應該格外關注的問題。

菲律賓清潔能源投資促進會國家主任 Marlon Joseph Apanda告訴中外對話,中國在可再生能源領域有很多先進的技術和政策,“我們非常期待中國的領導力和指引。”

11月初,姜克雋團隊召集了來自日本、柬埔寨、老撾、不丹、菲律賓、印尼、馬來西亞、印尼等國家的政府官員和氣候學者,希望可以了解它們對于自身未來電力體系和能源體系的愿景,并更好的構想中國可以提供什么樣的技術、經驗和資金,“不是我多激進,是留給低碳轉型的時間真的不多了”,姜克雋說。

圖文來源:中外對話

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