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于曉華:德國農民抗議與現代農業可持續發展政策的困境

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2019年11月26日,德國數萬農民開著五千多臺拖拉機到了首都柏林街頭,抗議政府對農業越來越嚴苛的農業環境規制。

歐盟本來對農業環境的規制就很嚴格。為了獲得農業補貼,維持農業收入,農民必須實行休耕10%以上的土地,實行輪作,此外政府對氮肥使用量的平衡以及除草劑等農藥進行了規制。為了保證農業的可持續發展,德國國會和政府現在討論進一步對農業環境進行規制,主要內容包括:

第一,為了保護水資源,將氮肥使用量限制在植物需求量的80%。

第二,由于土壤中存在腐殖質,出于保護氣候的考慮,政府已經把土壤中腐殖質的保護規制提上了日程,這會影響農民對化肥的使用。

第三,化學作物保護的情況也遇到了類似的規制。為了避免使用化學除草劑,農民必須使用機械除草替代,這會增加能源等成本。

第四,德國下薩克森州的農產品很多出口,但是受到國內高環境標準的限制,增加了成本,對出口競爭力不利。

第五,在自然保護區(比如歐盟的Natura 2000等政策)還適用許多附加限制條件,但是農民得不到足夠的補償。

第六,動物福利保護在德國受到熱烈討論,規制也越來越多,但是農民們希望因為標準的提高應得到足夠的經濟補償。

這些政策毫無疑問會增加農民的成本,包括增加勞動投入和資本投入。因為地球是平的,在一個全球化的時代,如果其他國家的農業沒有這么高的標準,德國農業會無法和他們競爭。這就是德國農民上街游行抗議的背景。

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在這次抗議中,德國農民打出的標語就是“我們依靠食物生存,你們也是!” 食物是人類的必須品,隨著現代農業的發展,農業集約化、工業化和規模化發展,農業的外部效應越來越大,農業污染和動物福利等都成了很大的政策問題。

隨著農業生產能力的提高,農業的功能也在不斷擴張。傳統農業關注的是“食物供給功能”。從總量來看,全世界的糧食是足夠全球現在人口消費的。現在的饑餓問題是分配不公平造成的。世界發達國家都開始關注農業的多面功能,這包括生態服務、水土保持、環境修復、旅游、以及文化傳承等功能。

各國都開始對農業設定越來越高的環境標準。環境標準的提高是好事,但是其政策跨度太大,有時轉彎太快,容易造成很大的社會和經濟問題。

中國也不例外。為了保護環境,2018年在一些地區設立畜牧禁養區。但是這個政策很快與非洲豬瘟造成的大規模生豬死亡相疊加,導致豬肉價格飛速上漲。今年禁養政策馬上放松,并轉為支持養殖。這對政策的權威性造成了很大的負面效應。

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氣候變化現在是全球關注的一個熱點。最近一些研究發現,農業(尤其是水稻種植和畜牧業)可能是溫室氣體甲烷的最大排放源之一。很多環境經濟學者和環境保護組織開始建議對農業生產征收氣候稅,或者建議農業參與溫室氣體排放交易,這可能對農業生產和全球可持續發展目標的達成造成很大的負面沖擊。水稻在亞洲等國長期種植,從歷史來看其所造成氣候變化效果非常有限。

食物是所有人的必需品。如果對大米和肉制品加征氣候稅,這會減少糧食供給,并顯著提高世界糧食的價格,結果必然會導致全球饑餓和營養不良人口上升。

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無論在發達國家或者是發展中國家,農民都屬于弱勢群體。在發達國家,他們人數較少,民主投票比重不高。在欠發達國家,一般很難有政治團體真正代表他們的利益。在政治博弈中,他們的利益很容易受到損害。

“我們依靠食物生存,你們也是!”民以食為天。對現代農業生產的負面外部性是要有必要的規制,但是如果環境規制過嚴,政策轉彎跨度過大,很容易造成食物價格上漲,引起社會危機。如何在保障糧食安全和農業可持續發展之間尋找一個均衡,更廣義地說,發展權和生存權的權衡,是未來農業政策探討的一個重點。

圖文來源:長江產經智庫

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